從2017年7月21日國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布了《國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于<基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)>公開(kāi)征求意見(jiàn)的通知》以后，給政府和社會(huì)資本合作(以下簡(jiǎn)稱“PPP”)立法的呼聲就一直沒(méi)有停歇，業(yè)界(指PPP從業(yè)者，包括兩庫(kù)專家和各方學(xué)者)也一直在呼吁國(guó)家盡快出臺(tái)國(guó)家層面的法律，以規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施操作。

想要“立法”的起因

為什么一定要對(duì)PPP立法，要從PPP的起因說(shuō)起。

國(guó)家在2014年開(kāi)始推廣采用政府和社會(huì)資本合作模式(以下簡(jiǎn)稱PPP模式)，來(lái)拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，并以財(cái)政部金融司文件的形式下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))，就此拉開(kāi)了地方政府采用PPP模式的大幕。一時(shí)間采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目以億元為單位急速增加，但就此也出現(xiàn)了這樣或那樣的問(wèn)題。

發(fā)改委、財(cái)政部也于2017年下半年開(kāi)始了督察與嚴(yán)查，PPP模式突然從春天進(jìn)入了冬天。因此幾乎所有的PPP從業(yè)者都在呼吁要在根本上解決PPP的問(wèn)題，只有從立法上解決。只有設(shè)立一部PPP法，才能解決所有問(wèn)題。

姑妄言之

為什么要立法才能解決PPP的根本問(wèn)題?個(gè)人認(rèn)為，立法并不能解決PPP的所有問(wèn)題。

眾所周知，PPP只是一種模式，即政府和社會(huì)資本合作模式。而具體的實(shí)施方式，發(fā)改委和財(cái)政部的規(guī)定又各有不同。發(fā)改委認(rèn)可的PPP模式所采用的實(shí)施方式是“特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作”(見(jiàn)于《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))，而財(cái)政部認(rèn)可的PPP模式所采用的實(shí)施方式是“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買服務(wù)”(見(jiàn)于“財(cái)金〔2014〕76號(hào)”文)。

因此PPP從業(yè)者們不知道怎么做了。而本人也翻查了本人從業(yè)公司以前年度所做的PPP項(xiàng)目以及在審核其他公司PPP項(xiàng)目方案和實(shí)施過(guò)程文件，有的PPP項(xiàng)目是按照政府購(gòu)買服務(wù)的方式實(shí)施，但是卻簽訂的《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》;有的PPP項(xiàng)目更是《PPP項(xiàng)目合同》與《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》一同簽訂，但項(xiàng)目實(shí)際卻沒(méi)有特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容。所以，大多數(shù)的PPP從業(yè)者才希望從國(guó)家立法層面去規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施。

01

因?yàn)镻PP是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的項(xiàng)目實(shí)施模式，不能一概而論，不能一蹴而就，需要磨合，需要針對(duì)每一類項(xiàng)目，甚至是每一個(gè)項(xiàng)目去界定項(xiàng)目的邊界，進(jìn)而完成項(xiàng)目方案的編制工作。

按照實(shí)施過(guò)程劃分，PPP項(xiàng)目涉及投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及移交的內(nèi)容;按照專業(yè)劃分，PPP項(xiàng)目又涉及固定資產(chǎn)投資、財(cái)稅金融、工程建設(shè)管理、公司設(shè)立及管理、公司清算及資產(chǎn)(股權(quán))轉(zhuǎn)讓等。而這些內(nèi)容，都需要在項(xiàng)目的《實(shí)施方案》中進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)置，項(xiàng)目的《實(shí)施方案》是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的總綱，稍有偏頗即會(huì)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施產(chǎn)生重大的影響。方案中所設(shè)定的條件，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中都會(huì)一一參照?qǐng)?zhí)行。因此方案的編制需要參考相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)范性文件。

02

既然《實(shí)施方案》是PPP項(xiàng)目的總綱，編制實(shí)施方案時(shí)目前涉及的法律(即僅僅算全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的)就包括《民法總則》、《民法通則》、《合同法》、《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《物權(quán)法》、《公司法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會(huì)計(jì)法》、《土地管理法》、《建筑法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《企業(yè)所得稅法》等等，如果涉及存量項(xiàng)目的還要包括《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》等內(nèi)容。

僅僅是通用法律就涉及上面這些，如果是針對(duì)不同的項(xiàng)目涉及的專用法律那就還要另外增加。比如供水項(xiàng)目，要加《水法》;如果是公路項(xiàng)目，要加《公路法》;如果需要發(fā)行證券，要加《證券法》。

由此可以看出PPP項(xiàng)目涉及的法律部門之雜，數(shù)量之多，都不是任何一個(gè)行政部門就能解決的。

03

既然涉及這么多的法律，大多數(shù)PPP從業(yè)者又都認(rèn)為需要設(shè)立一部PPP法，才能從根本上解決問(wèn)題。但是如果設(shè)立一部PPP法，那這個(gè)法的層級(jí)擺在何位?如何協(xié)調(diào)PPP法與其他法之間的關(guān)系?PPP法的立法周期是否也可以像推進(jìn)PPP項(xiàng)目一樣，突破《立法法》規(guī)定——這當(dāng)然是不可能的——的程序限制?

所以設(shè)立一部PPP法，并不會(huì)解決PPP所有的問(wèn)題，反而需要協(xié)調(diào)大量的法律關(guān)系，或者突破現(xiàn)有法律規(guī)定的體系限制，并有可能會(huì)出現(xiàn)更大的問(wèn)題。

如何解決

01

我國(guó)對(duì)于投資相關(guān)管理由發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)，對(duì)融資相應(yīng)管理由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，對(duì)建設(shè)相應(yīng)管理由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)(比如住建、交通、生態(tài)環(huán)境等)，對(duì)于運(yùn)營(yíng)及維護(hù)有相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范，對(duì)于移交有公司法相關(guān)來(lái)約束(比如有關(guān)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，比如有關(guān)企業(yè)清算的規(guī)定)等等。

針對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，需要學(xué)習(xí)的有很多。項(xiàng)目管理、會(huì)計(jì)、稅收、采購(gòu)、招標(biāo)、工程、造價(jià)、咨詢、法律、審計(jì)，隨便拿出一個(gè)都要學(xué)習(xí)很久，想要做到精通或者成為專家，沒(méi)有多年在一個(gè)專業(yè)的浸淫，如何稱為專家?就算是法律專業(yè)，也要分為民法方面、刑法方面、經(jīng)濟(jì)法方面等等，而工程咨詢按照發(fā)改委的分類也要至少有21個(gè)大類。而PPP項(xiàng)目恰恰是所有專業(yè)的融合，如此多的專業(yè)，真的需要好好統(tǒng)籌，才能編制出適合項(xiàng)目的實(shí)施方案，才能真正做好PPP項(xiàng)目。

想解決PPP的問(wèn)題，需要提高自身的專業(yè)素質(zhì)。涉及土地的問(wèn)題，就要將《土地管理法》等相關(guān)條線土地管理法律法規(guī)進(jìn)行了解并熟悉，該誰(shuí)拿地就誰(shuí)拿地，該通過(guò)何種方式拿地就通過(guò)何種方式拿地。涉及稅收的問(wèn)題，就需要對(duì)稅法相關(guān)的體系進(jìn)行熟悉，進(jìn)項(xiàng)、銷項(xiàng)、抵扣、返還，而不能僅僅一句由社會(huì)資本統(tǒng)籌考慮，就草草了事。這不僅僅是對(duì)自身專業(yè)的不負(fù)責(zé)，同時(shí)也是對(duì)政府的不負(fù)責(zé)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)人民群眾的不負(fù)責(zé)。

02

除了提高PPP從業(yè)人員自身專業(yè)素養(yǎng)以外，出臺(tái)國(guó)家層面的PPP指導(dǎo)文件或許更加適宜。

PPP從業(yè)者應(yīng)當(dāng)都知道，指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施財(cái)政部有三個(gè)基礎(chǔ)文件，即《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))、《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》(財(cái)金〔2015〕21號(hào))和《關(guān)于印發(fā)<ppp物有所值評(píng)價(jià)指引(試行)》的通知》(財(cái)金〔2015〕167號(hào))。而發(fā)改委則以《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))進(jìn)行規(guī)范，有關(guān)物有所值和財(cái)政承受能力的處理，按照167號(hào)文和21號(hào)文處理。但是113號(hào)文和167號(hào)文均已在2017年底相繼失效。< p="">

113號(hào)文中有關(guān)項(xiàng)目識(shí)別論證和采購(gòu)的內(nèi)容，通過(guò)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法>的通知》(財(cái)金〔2016〕92號(hào))文的形式予以規(guī)范，有關(guān)合同的內(nèi)容在財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))中進(jìn)行規(guī)定。因此113號(hào)文失效以后，一直未有消息也不足為奇。

而167號(hào)文，即物有所值評(píng)價(jià)指引，在2016年11月7日財(cái)政部PPP中心發(fā)布了一個(gè)《政府和社會(huì)資本合作物有所值評(píng)價(jià)指引(修訂版征求意見(jiàn)稿)》后就再無(wú)音訊，直至2017年12月19日167號(hào)文失效，也沒(méi)有出臺(tái)新的文件予以規(guī)范。就令PPP從業(yè)者無(wú)所適從了。

用于進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)分析與評(píng)價(jià)的政策文件，國(guó)家發(fā)展改革委、建設(shè)部《關(guān)于印發(fā)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)的通知》(第三版)(發(fā)改投資〔2006〕1325號(hào))(1987年第一版，1993年第二版)也已發(fā)布了至少近十三個(gè)年頭，期間財(cái)政部 國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于全面推開(kāi)營(yíng)業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)的通知》(財(cái)稅〔2016〕36號(hào))，將原有營(yíng)業(yè)稅價(jià)內(nèi)稅變成了增值稅價(jià)外稅，且增值稅具有抵扣的功能，與原有評(píng)價(jià)體系有了一定的變化。

03

鑒于以上，筆者建議的出臺(tái)國(guó)家層面的PPP指導(dǎo)文件是指，以兩辦(中辦、國(guó)辦)的名義出臺(tái)一份意見(jiàn)，以指導(dǎo)地方政府和所有的PPP從業(yè)者執(zhí)行。這個(gè)文件不是要解決PPP的實(shí)體性問(wèn)題，而是要解決PPP的程序性問(wèn)題以及法律適用的問(wèn)題。理由如下：

第一，以兩辦的名義出臺(tái)意見(jiàn)層級(jí)夠高，雖然在法的解釋層級(jí)中最低(低于立法解釋和司法解釋)，但是至少能解決法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中具體應(yīng)用的問(wèn)題。

第二、意見(jiàn)可以進(jìn)一步明確各部門分工，這也是兩辦文件可以規(guī)定的范圍。各司其職、各負(fù)其責(zé)，條線清晰才能順利推進(jìn)。PPP項(xiàng)目是地方各級(jí)政府乃至中央的一件大事，不是哪一個(gè)部門就可以統(tǒng)領(lǐng)其他部門的。因此以兩辦出臺(tái)更加適合。

第三、兩辦文件，發(fā)文周期短，能在短期之內(nèi)解決一定的問(wèn)題，且可以綜合各方意見(jiàn)，形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

第四、兩辦文件可以規(guī)定根本的適用問(wèn)題或者設(shè)置負(fù)面清單，即，不遵照哪些法規(guī)需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不進(jìn)行某項(xiàng)評(píng)審就不能進(jìn)入下道流程。要讓大家都知道，PPP不是給項(xiàng)目上馬開(kāi)綠燈，而是給項(xiàng)目實(shí)施上規(guī)矩。

前文已述，PPP只是實(shí)施項(xiàng)目的一種模式，實(shí)現(xiàn)的途徑有多種方式，每種方式所遵照的實(shí)體法律體系各有不同，萬(wàn)不能因?yàn)橐粋€(gè)“PPP”而徹底改變國(guó)家有關(guān)投融資建設(shè)的法律體系，只是需要國(guó)家明確，該遵守什么，或者參照什么來(lái)執(zhí)行即可。如果真的是需要到立法的環(huán)節(jié)，那按照立法程序，沒(méi)有個(gè)三五年，是不可能實(shí)現(xiàn)的。

沒(méi)有結(jié)果的結(jié)果

其實(shí)有些東西不是法規(guī)沒(méi)有規(guī)定，只是因?yàn)閳?zhí)行起來(lái)流程、時(shí)間都比較多，不能滿足項(xiàng)目建設(shè)或地方發(fā)展的迫切性，因此想要便捷、快速或者一站式辦理完成。但是流程的設(shè)置，時(shí)間的消耗，都是為了使項(xiàng)目更加符合實(shí)際，貼合項(xiàng)目?jī)?nèi)容，降低政府法律風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有專業(yè)的素質(zhì)，沒(méi)有相應(yīng)的時(shí)間審核評(píng)審，項(xiàng)目審批就是走過(guò)場(chǎng)、項(xiàng)目測(cè)算就是大差不差，如何能夠真正的指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施?

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)是主流，質(zhì)優(yōu)價(jià)廉是特例，但是一個(gè)動(dòng)輒幾億幾十億的項(xiàng)目，前期PPP咨詢費(fèi)僅有幾十萬(wàn)，甚至幾萬(wàn)，如何能讓其承擔(dān)幾億乃至幾十億的投資不受影響?以筆者所做的一個(gè)項(xiàng)目，全生命周期中僅增值稅一項(xiàng)就幾個(gè)億的出入。如果前期方案不設(shè)置好，后期實(shí)施起來(lái)，問(wèn)題凸顯的時(shí)候，只能是增加政府負(fù)擔(dān)。如果出現(xiàn)違約情形，那對(duì)地方的影響就不僅僅是幾個(gè)億所能補(bǔ)償?shù)牧恕?/p>

2019年4月11日，全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP政策培訓(xùn)上，財(cái)政部金融司副司長(zhǎng)董德剛致辭時(shí)說(shuō)：“要加強(qiáng)對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)和專家的政策培訓(xùn)和跟蹤評(píng)價(jià)，對(duì)于包裝違規(guī)項(xiàng)目的咨詢機(jī)構(gòu)和“南郭”專家要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，堅(jiān)決予以清退，進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)秩序?！?/p>

借用1951年毛主席在寫給蘇州市小學(xué)生陳永康的親筆題詞來(lái)結(jié)束本文。

好好學(xué)習(xí)，天天向上。

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